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(Avv. Stefano Meani)
La legge n. 24 del 2006 ed i regolamenti attuativi del 2007
Gli Emirati Arabi Uniti (EAU) sono una federazione composta da sette Emirati (Abu Dhabi, Dubai, Sharja, Ras Al-Khaimah, Ajman, Fujaira e Umm Al-Qaywayn). A partire dal 2006 anche gli EAU si sono dotati di una legislazione volta a riconoscere e tutelare i diritti dei consumatori (Legge n. 24 dell’agosto 2006 a cui si sono aggiunti i Regolamenti attuativi emanati nel 2007). La tutela dei diritti dei consumatori è divenuta di primaria importanza negli Emirati, come si può ricavare dalla lettura dei sempre più numerosi articoli giornalistici che trattano l’argomento. Si pensi a quanto avvenuto lo scorso anno con il richiamo di numerosi veicoli da parte delle principali case automobilistiche per difetti strutturali ovvero al divieto posto per i locali pubblici di Dubai (caffè e ristoranti) di richiedere il pagamento anche di un importo a titolo di “servizio”.
Sia le autorità federali che quelle dei singoli emirati sono sempre più attive nell’assumere iniziative volte a far conoscere le norme di tutela dei diritti dei consumatori ed a favorire l’accesso ai rimedi offerti dalla legge per salvaguardare tali diritti. Come vedremo in seguito, è già on-line un sito web del Governo specificatamente dedicato alla materia e sono in procinto di operare dei Tribunali specializzati negli Emirati di Abu Dhabi, Dubai e Ras Al-Khaimah.
Passando subito all’esame della legge n. 24 del 2006, va anzitutto chiarito che essa si divide in 6 capitoli. Il primo capitolo fornisce le definizioni dei termini che verranno poi usati nel corso della legge. In questa sede meritano di essere citate le seguenti definizioni:
Gli organi istituiti dalla Legge
Il secondo capitolo individua gli organi deputati a verificare la corretta applicazione della legge e ad intervenire in caso si renda necessario tutelare i diritti del consumatore.
Viene anzitutto istituito il “Comitato Supremo per la protezione del consumatore” che è presieduto dal Ministro dell’Economia ed è composto anche da membri delle associazioni dei consumatori. Le competenze del Comitato sono state poi attribuite da una specifica decisione del Consiglio dei Ministri.
L’art. 3 della Legge precisa che in caso di aumento dei prezzi dovuto a situazioni di crisi o a circostanze eccezionali il Ministero dell’Economia, sulla base di specifiche raccomandazioni del Comitato, deve prendere tutte le misure necessarie per limitare gli effetti di tale aumento e proteggere gli interessi dei consumatori.
Tale disposizione è stata applicata nel corso del mese di maggio 2011 allorché il Ministero dell’Economia, dopo aver sentito il Comitato, ha lanciato una campagna nazionale per stabilizzare in oltre 70 centri commerciali il prezzo di 400 beni primari di consumo in vista del mese sacro del Ramadan. Su questi beni verrà apposto uno speciale logo al fine di consentire un’immediata percezione della campagna da parte del consumatore. La campagna si dividerà in tre livelli, nel primo alcuni centri commerciali si sono impegnati a fissare un prezzo e a mantenerlo inalterato anche in caso di fluttuazioni di mercato; il secondo livello prevede che altri centri commerciali riducano il prezzo del 50% e non lo modifichino; infine il terzo livello prevede che alcuni centri commerciali richiedano solo il prezzo di costo di produzione, senza quindi applicare alcun margine di guadagno.
Il Ministero ha poi nominato uno speciale gruppo di lavoro con il compito di monitorare l’andamento della campagna anche attraverso una visita quotidiana presso i vari centri commerciali. Quanto sopra rappresenta un esempio concreto degli sforzi compiuti dalle autorità federali emiratine per tutelare il consumatore, intervenendo anche direttamente nei rapporti tra il consumatore ed i fornitori di beni e servizi.
Il capitolo tre della legge tratta ancora degli organi istituzionali, prevedendo la creazione di un “Dipartimento per la tutela del consumatore” (il Dipartimento) che ha i seguenti compiti:
In relazione all’esame delle denunce dei consumatori, il Dipartimento potrà intraprendere le iniziative che riterrà opportune o riferire tali denunce alla giustizia ordinaria, ossia ai Tribunali appositamente creati per esaminare questo tipo di controversie (come detto, a breve inizieranno ad operare delle Corti specializzate negli Emirati di Abu Dhabi, Dubai e Ras Al-Khaimah). In pratica, sotto questo aspetto il Dipartimento dovrà svolgere un controllo preventivo per assicurare che solo le denunce non palesemente infondate siano sottoposte al giudizio del Tribunale.
Si segnala poi il potere del Dipartimento di assumere tutte le azioni e misure necessarie per impedire le pratiche monopolistiche e gli accordi che possono arrecare danni all’economia nazionale o agli interessi dei consumatori.
La normativa anti-trust
Proprio questo ultimo compito affidato al Dipartimento ci consente di aprire una breve parentesi per evidenziare che attualmente negli Emirati non vi è alcun corpo normativo che affronta specificatamente la disciplina anti-trust. Del resto, in passato il Paese non ha volutamente incoraggiato la libertà assoluta di concorrenza ma, anzi, sul punto ha assunto un atteggiamento molto cauto e conservativo, come dimostrato dalla regola che prevede l’obbligo per l’investitore straniero di avere sempre un socio locale (salvo poi eventuali accordi interni volti a rendere “ininfluente” tale partecipazione) o la protezione accordata agli agenti commerciali emiratini.
Di fatto, le uniche disposizioni che trattano del diritto della concorrenza sono quelle che si rinvengono proprio nella legge ora in esame e nei regolamenti attuativi del 2007.
Il già citato art. 3 della Legge stabilisce che i regolamenti devono specificare i criteri per individuare “un aumento anomalo dei prezzi” e le situazioni di monopolio, così come devono precisare le iniziative da assumere in questi casi.
Come visto, tra le funzioni del Dipartimento rientra anche quella di monitorare e controllare i prezzi, quella di mantenere una concorrenza leale e quella di combattere i monopoli.
L’art. 14 vieta ai fornitori di manipolare i prezzi nascondendo o rifiutando di vendere determinati beni ovvero di operare per inflazionarne il prezzo.
I regolamenti attuativi affrontano in modo più dettagliato la questione delle pratiche monopolistiche, peraltro concentrandosi soprattutto sui movimenti anomali dei prezzi determinati da pratiche vietate. In altri termini, quindi, l’attuale normativa non vieta i monopoli di per sé, e quindi non vieta nemmeno le acquisizioni che possono portare al raggiungimento di posizioni dominanti nel mercato. La normativa si preoccupa solamente di impedire quelle azioni che possono influenzare i prezzi dei beni o servizi a danno dell’economia nazionale o dei consumatori.
I Regolamenti indicano, quindi, quali sono i fattori da considerare per valutare se la situazione di monopolio o di posizione dominante di mercato abbia influito in modo eccezionale sui prezzi dei beni o dei servizi. Questi fattori includono il tasso di inflazione nazionale, il prezzo di tali beni o servizi nei mesi precedenti e la comparazione di tali prezzi con quelli applicati negli Stati vicini. D’altro canto, vengono anche presi in considerazione eventuali fattori esterni che possono aver determinato l’aumento dei prezzi, quali il costo delle materie prime o i costi di trasporto.
Il Dipartimento ha poi il potere di assumere tutte quelle azioni e misure per reprimere le pratiche monopolistiche come sopra descritte o gli accordi che possono danneggiare l’economia nazionale o l’interesse dei consumatori. Tali azioni e misure includono l’ordine di ridurre il prezzo del bene o servizio in esame ad un livello che il Dipartimento ritiene accettabile. Ad oggi non si hanno notizie di altre azioni specifiche assunte dal Dipartimento, ma si ritiene che esso possa anche ordinare al fornitore che detiene una posizione monopolistica illegittima di dismettere parte delle attività che hanno portato al verificarsi di quella situazione.
Gli obblighi del fornitore di beni e servizi e la responsabilità da prodotto difettoso
Il capitolo 4 della Legge, che è anche il più corposo, ha ad oggetto gli obblighi del fornitore di beni e servizi e la responsabilità da prodotto difettoso.
I principi espressi nel citato capitolo possono essere così sintetizzati:
E’ chiaro che alcuni dei principi enunciati lasciano un notevole margine di discrezionalità nella loro interpretazione. Ad esempio, quando vi è l’obbligo di riparare il bene, dato che la legge prevede che si faccia riferimento alla "natura della merce"? O quale è un periodo di garanzia adatto per un particolare servizio, quando questo, di nuovo, deve essere determinato con riferimento alla "natura del servizio"?
Va detto che il consumatore ha diritto di richiedere chiarimenti al Dipartimento, anche se quest’ultimo non è tenuto a fornire risposte vincolanti. Gli interpreti locali consigliano quindi di adottare un approccio basato sul “buon senso”, facendo riferimento alla consuetudine consolidata, per interpretare tali requisiti nel contesto di ogni specifica situazione.
Passando all’esame dei contenuti della responsabilità da prodotto difettoso e delle relative conseguenze, va anzitutto detto che la legge individua essenzialmente tre ipotesi:
Similmente alle leggi in vigore in altri Paesi, lo scopo di questa normativa è quello di minimizzare i danni causati dal prodotto difettoso e risarcire coloro che hanno subito un danno. I prodotti devono rispettare gli standard fissati dagli EAU, avere etichettature adeguate e recare tutte le avvertenze necessarie ad evitare un loro uso distorto.
La legge prevede, come regola generale, che in caso di prodotto difettoso il fornitore è obbligato a riprendere in consegna il bene o a sostituirlo.
Nei regolamenti attuativi emanati nel 2007 sono inserite numerose previsioni che affrontano la questione del richiamo dei prodotti difettosi. Difatti, questo è uno degli aspetti più delicati di tutta la normativa poiché, come si è visto in relazione ai richiami di autoveicoli, tale operazione può avere pesanti ripercussioni sia economiche che di immagine nei confronti dei produttori e distributori.
I regolamenti prescrivono che i fornitori devono adottare le disposizioni relative al richiamo del prodotto quando un difetto viene trovato o direttamente dal fornitore o a seguito della denuncia del consumatore. Le disposizioni contenute nei regolamenti stabiliscono che il Ministero debba ricevere una notifica dettagliata di qualsiasi azione di ritiro entro 14 giorni e prevedono anche il tipo di pubblicità che deve essere effettuata nei giornali locali al fine di effettuare il richiamo.
Data la loro genericità i regolamenti sollevano una serie di domande, sia per quanto riguarda le ipotesi in cui sia necessario prevedere il richiamo che per la tempistica di tale richiamo. In base ad un’interpretazione rigorosa dei regolamenti, visto che per "difetto" si intende anche il mancato rispetto di una garanzia, il fornitore del bene sarebbe tenuto a istituire una procedura per il ritiro del bene in tutti i casi di denuncia svolta dal consumatore sulla base del mancato rispetto di quanto dichiarato nella garanzia del prodotto. Chiaramente questa conseguenza non è nelle intenzioni del Regolamento in quanto vi possono essere ipotesi in cui il singolo prodotto può semplicemente essere sostituito o riparato e quindi il richiamo di un’intera produzione non è giustificato.
Ne deriva che secondo gli interpreti locali il richiamo dovrebbe essere giustificato solo nelle seguenti situazioni. Anzitutto se il difetto è tale che vi sia una ragionevole probabilità che esso riguarderà tutta o una parte consistente della produzione di un certo tipo di bene. In altri termini, occorrerà verificare se il difetto è insito nel prodotto e possa essere replicato in tutti gli altri prodotti identici. Allorché invece il difetto si manifesta in un prodotto ma si può ragionevolmente ritenere che sia dovuto al caso, per esempio quando un granello di polvere si è inserito durante la produzione di una lente per fotocamera, ma tutte le altre lenti non sono state danneggiate, allora sarebbe irragionevole richiamare l’intera linea di lenti prodotte, anche se questo tipo di difetto sarebbe classificato come idoneo a portare al richiamo (non conformità ad una garanzia o difetto di fabbricazione). Del resto, la possibilità di sostituire il prodotto difettoso con altro identico costituisce la prova che non si tratta di un difetto sistemico. In buona sostanza, la logica della normativa è quella di imporre il richiamo dell’intera produzione allorché il difetto sia dovuto ad un errore di progettazione o di produzione.
La seconda considerazione è l'impatto di un potenziale difetto. Chiaramente, i difetti che mettono a rischio la salute e la sicurezza dei consumatori saranno presi molto sul serio da parte del Ministero e sarà necessario porre in essere le procedure di ritiro immediato e completo. L'articolo 17 del Regolamento consente specificatamente al Ministero di avviare procedure di ritiro immediato laddove esiste una minaccia per la salute del consumatore (di solito il Ministero può predisporre procedure di richiamo solo dopo che il fornitore non vi abbia provveduto).
Un altro aspetto che non è chiarito nel Regolamento è la questione dei tempi entro i quali il fornitore deve procedere al richiamo. Come accennato in precedenza, il regolamento prescrive che entro 14 giorni dal richiamo il Ministero sia informato, ma non chiarisce il termine entro cui deve essere svolto il richiamo. Secondo i commentatori locali, tranne nei casi in cui ci siano pericoli per la salute e la sicurezza, sarebbe ragionevole ritenere che il medesimo periodo di 14 giorni sia riferibile anche all’inizio della procedura di richiamo. Laddove ci sono problemi di salute e di sicurezza, sarebbe opportuno che il fornitore avviasse la procedura di ritiro il più presto possibile dopo la scoperta di un difetto.
La questione è stata considerata in particolare dal Ministero proprio nell'ambito dell'industria automobilistica. Il Ministero dell’Economia ha fissato una serie di incontri con i maggiori rivenditori per discutere le modalità di attuazione del richiamo di veicoli difettosi. Il Ministero ha chiarito ai rivenditori che eventuali difetti che presentano un rischio per la sicurezza delle persone devono essere segnalati al Ministero entro 24 ore dalla scoperta, mentre altri difetti devono essere denunciati entro il termine di 14 giorni di cui al Regolamento. Ne consegue che se il Ministero deve essere informato dei difetti che si traducono in problemi di sicurezza entro le 24 ore dalla loro scoperta, allora è ragionevole supporre che le procedure di ritiro devono essere attuate entro questo lasso di tempo.
Nel caso di richiamo del bene, i regolamenti stabiliscono che il consumatore ha il diritto di scegliere il rimedio, ossia o la sostituzione o la riparazione del bene o la restituzione del prezzo di acquisto, dovendosi però tenere conto del tipo di merce e della natura del difetto e del tempo necessari per la riparazione. Sarebbe, per esempio, irragionevole che un consumatore pretendesse la sostituzione dell’intero veicolo laddove il difetto di una piccola parte potrebbe essere eliminato attraverso la semplice e rapida sostituzione con un pezzo di ricambio.
Conseguenze e sanzioni in capo al fornitore
I capitoli 5 e 6 indicano i diritti dei consumatori in caso di prodotti difettosi e le sanzioni a carico del fornitore.
Nel capitolo 5 viene stabilito che il consumatore ha diritto al risarcimento di tutti danni patiti in base ai principi generali in materia (danno emergente e lucro cessante), con la precisazione che ogni accordo contrario è privo di valore.
Il capitolo 6 affronta il tema delle sanzioni per il fornitore del prodotto che non rispetta gli obblighi previsti dalla legge. E’ fissata una multa non inferiore a 10.000,00 AED se il prodotto non dispone di chiari avvertimenti circa i rischi derivanti dal suo utilizzo, mentre la multa non sarà inferiore a AED 1.000,00 i tutti gli altri casi di violazione della legge. Inoltre, il Tribunale può disporre che il prodotto sia confiscato o distrutto insieme con le attrezzature e le materie prime utilizzate per la sua fabbricazione. Infine, viene considerato come reato il non richiamare un prodotto difettoso laddove ciò sia necessario.
La legge assegna anche un potere molto ampio al Ministro dell'Economia poiché può sospendere per un massimo di una settimana l’attività dell’azienda che non rispetti le disposizioni di legge ovvero, nei casi più gravi, può demandare al Tribunale il compito di valutare la chiusura anche permanente del business e lo smaltimento di tutti i beni non conformi alla legge.
Nell’ambito dell’impegno assunto dal Governo federale di aumentare la conoscenza e di facilitare l’esercizio dei diritti dei consumatori, si segnala la creazione di un apposito portale web gestito dal Dipartimento (www.consumerrights.ae).
In tale sito – in forza dello slogan “be right, Know your consumer rights” – vengono forniti una serie di servizi telematici sia per i consumatori che per i fornitori, si rinvengono informazioni in merito ai diritti dei consumatori ed agli obblighi dei fornitori, si precisano le aree di competenza del Dipartimento e le modalità di deposito e gestione delle denunce da parte dei consumatori.
Il sito indica anche un “codice dei diritti del consumatore” che altro non è se non la sintesi dei principi espressi nella legge e nei regolamenti attuativi. Tali principi vengono così esposti:
Il sito web è sicuramente un utile strumento per i consumatori e dimostra l’importanza che riveste per il governo emiratino l’implementazione della normativa in esame. La comunità locale ha sicuramente apprezzato questi sforzi, come si può ricavare dai risultati di uno studio effettuato nell’aprile 2011 dalla società americana Nielsen secondo cui gli Emirati Arabi Uniti si sono classificati tra i primi dieci paesi al mondo per il grado di fiducia dei loro consumatori.
(Avv. Stefano Meani)
